1. 서 론
1.1 연구 배경 및 목적
산업이 고도로 발전할수록 사회재난이 커지고 예방, 대응, 수습 방법이 달라진다. 화재는 사회재난으로 예방할 수 있는 부분과 예측할 수 없는 자연재난으로 구분된다. 화재가 발생하면 화재 원인을 규명하고 유사 화재가 발생하지 않도록 예방정책 수립하고 시행한다. 현재 공식적으로 화재 현장을 감식하는 기관은 소방서와 경찰서에서 주도적으로 시행하고 있다. 소방은 행정 목적 달성을 위해 화재 원인을 조사하고, 경찰은 범죄 관련성 여부에 따라 수사하고 있다. 획일적인 기관 주도형으로 화재 원인을 규명하는 것은 신뢰성이나 객관성 성립에 문제는 없으나 오류가 있을 수 있다. 기관 주도형으로 조사가 이루어지고, 화재 유형이 다양하고 모든 화재 현장에서 관련 자격자나 학위전공자를 배치하여 조사하는데 제도적인 문제가 있다. 화재 현장을 조사하는 목적은 유사 화재를 방지하고, 범죄 관련성 여부를 수사하여 공공의 안녕과 질서에 있다. 화재 현장을 조사하고 원인을 규명하여 사회에 환원하고 국민의 실생활에 복귀할 수 있도록 하는 제도의 도입이 필요하다. 기관 주도형 조사제도에 대한 발전방안과 제도적, 개방형 조사방법을 제시하고, 화재피해자를 지원하여 실생활에 신속하게 복귀할 수 있는 제도적 개선방안을 제시하고, 효율적인 화재조사 제도와 방법을 정립하는데 목적이 있다.
1.2 선행 연구사례
화재조사와 관련하여 선행된 연구는 많지 않다. 고기봉은 ‘화재조사제도 개선방안에 관한 연구(1)’에서 구조적 측면과 운영 측면으로 분석하였다. 법령의 제정이나 화재조사 협의체 구성에 관하여 정부 기관과 공공기관이 유기적으로 화재조사 업무협의체를 구성할 필요가 있다고 제시하였다. 또한, 현행 법률에서 규정하고 있는 협의체 구성이 소방이 주도적 역할을 하여야 하며, 운영 측면은 화재조사관들의 근무 여건 개선에 관하여 기술하였다. 현재 화재조사의 현실적인 문제점을 분석하고, 우리나라 화재조사 현실과 외국 화재조사를 비교하고 우리 현실에 맞는 가장 효율적인 화재조사 제도를 제시하고자 하였다. 권현석은 ‘소방의 화재조사 및 특별사법경찰 직무역량이 조직문화에 미치는 영향요인 분석에 관한 연구(2)’에서는 화재조사 직무역량에 대하여 논하였다. 사법경찰 업무와 화재현장 조사업무를 병행하여 수행하고 있어 이를 분리하고 전문화되어야 한다고 논하였다. 현행 화재조사제도는 화재조사관의 비전공 분야를 보충하고자 학자나 전문가를 ‘화재조사 전문위원’으로 위촉하여 전문가의 의견을 반영하는 제도를 시행하고 있다. 선행연구는 화재조사 운영 방법과 주도권에 대하여 논하고 있다.
김영철은 ‘한국의 화재 원인조사의 방법에 관한 연구(3)’에서 화재조사 운영체계, 형법, 소방법에 관련하여 논하였고, 화재 현장에 잔류한 흔적으로 발화지점을 축소하는 방법을 제시하였다. 발화지점과 화재 원인에 대한 연구는 있었으나 화재조사 제도나 화재 현장 조사 방법에 대한 구체적인 연구는 없었다. 획일적인 조사제도나 기관주도형 조사제도를 다방면 개방형 조사제도로 개선하여야 하고, 제도개선에 필요한 화재조사 법령이 제정되어야 한다. 선행연구에서 화재조사 제도에 관하여 논하였고 현장에서 발생하는 구조적 문제를 제도적으로 해결하고자 화재조사의 제도적인 부분을 여러 방향성을 제시하였으나 화재 현장에 대한 획일적, 폐쇄적 조사 방법이나 사전적, 개방적 조사 방법에 대한 선행 연구가 없다.
1.3 연구 방법
현재 화재 현장을 조사하는 기관 또는 공공단체의 조사목적과 선행된 연구를 고찰하고, 기관이나 공사 또는 공공단체에서 화재 현장을 조사하는 법률적 근거와 활용 목적을 확인하여 가장 효율적인 화재조사 방법을 논하고자 한다. 화재조사의 궁극적 목적은 유사 화재를 예방하기 위한 정책자료로 활용함이 가장 큰 목적이다. 또한, 화재피해를 신속하게 복구할 수 있는 대책을 수립, 시행하여야 한다. 화재 발생 후 신속한 복구를 지원하고, 발화지점, 화재 원인, 가해자, 피해자의 실체적 진실규명이 우선되어야 한다. 획일적 기관 주도형 화재조사 방법보다는 다방면에서 검토되고 분석할 수 있는 개방적이고 효율적인 화재 원인 규명 방법을 논하고자 한다.
2. 화재조사 제도
화재가 발생하면 화재 원인을 규명하기 위해 국가기관에서 현장을 감식한다. 법령에 의한 공식적인 감식은 소방청장과 경찰청장이 시행하고 있다. 이러한 감식기관에서 현장을 조사하는 방법은 크게 두 가지 형태로 나누어진다. 첫째 화재 신고와 동시에 시작하여 화재진압 완료, 복귀 시점까지 조사하는 즉시 조사방법이다. 둘째 사후조사 방법이다. 화재 발생당 시 국가기관에 신고가 없고, 이후 화재 사고를 인지하거나 화재복구과정에서 화재증명원이나 사고사실확인원이 필요하여 감식기관에 사후조사를 의뢰하는 조사제도이다. 즉시 조사제도나 사후조사 제도는 국민 편의적 서비스를 제공하고자 하는 제도이다. 두 가지 조사제도 모두 민사불개입 원칙에 따라 개인 간 이익 다툼에 감식기관은 관여할 수 없다.
2.1 행정적 조사제도
행정적 측면에서 화재 현장을 감식하고 화재 원인을 규명하는 목적은 실체적 진실규명에 있다. 규명된 화재 원인을 토대로 예방정책과 진압대책을 수립하여 효율적인 화재진압이 되도록 한다. 화재 현장 조사가 일원화된 방법으로 획일적 조사가 이루어진다. 이러한 방법은 행정목적 실현을 목적으로 조사하고 대책을 수립하기 위한 제도이다.
2.2 수사적 제도
범죄 관련성 여부에 따라 화재 현장을 조사하고, 화재 원인을 규명하는 목적은 공공의 안녕과 질서유지를 위해 수사한다. 화재 현장을 감식하고 규명된 화재 원인이 방화죄 또는 실화죄 성립 여부에 따라 수사 방향을 달리한다. 규명된 화재 원인이 방화죄, 실화죄 성립이 없다면 수사는 종결된다.
3. 외국 화재조사 제도
3.1 미국 조사제도
미국은 연방국으로 소방사무는 원칙적으로 주 정부 고유 사무로 규정되어 있다. 주 정부 실정에 맞게 화재조사 사무에 대한 조직체계를 갖추고 운영하고 있다. 화재 현장에 대한 조사권, 수사권이 모두 소방본부장에게 있고, 화재 현장에 대한 사법권과 형사소추권을 갖고 조사를 하고 있다. 2~3개 화재수사팀, 2~3개 조가 근무한다(4). 미국은 연방정부로 이루어져 있어 주마다 화재조사 제도에 대한 부분이 상이하다. 대부분 소방당국에서 화재 현장을 조사하고 있고, 방화범죄의 경우 경찰에 수사를 의뢰할 수도 있고, 방화의 의심이 있는 경우는 시의회가 직접 조사하기도 한다.
3.2 영국 조사제도
영국은 행정 중심적 체계로 화재 현장을 조사한다. 지방자치 소방 체계이며 화재조사를 위해 전문가들로 구성된 화재조사 전담기구를 설치해 조사하고 있다. 화재조사 제도는 우리와 같이 이원화되어있다. 소방당국이 실시하는 화재조사와 수사기관 및 과학 기술기관 등 전문가가 공동으로 조사하는 방법을 채택하고 있다. 기관 주도형이 아닌 개방형으로 전문가들로 구성된 전담기구를 활용하여 조사하는 것은 결국 국민을 위한 정책으로 바람직하다.
3.3 독일 조사제도
독일은 주 정부 정책에 따라 다른 특색이 있다. 화재진압은 소방기관, 화재조사는 경찰기관에서 조사하고 수사한다. 독일의 경우 화재에 대한 형사적 책임보다는 경제적 실익을 더 중요하게 생각하고 있다. 화재피해에 대하여 중요한 의미를 부여하고 방화 및 실화의 경우도 보험조사관이 화재 원인조사를 하는 경우가 대부분이다. 화재 사고를 수사하는 전담 경찰은 전문가로 구성하여 배치되어 있고, 범죄 관련 여부만 수사한다는 의미에서는 우리나라 제도가 유사하다.
3.4 일본 조사제도
소방조직은 지방 자치행정으로 업무를 나눠 시행하고 있으며, 소방조직은 국가직, 지방직, 기초단체 직으로 조직되어 있다. 화재조사는 소방서에 2인 1조로 우리나라와 같은 근무체계이지만 본부 단위에 화재조사계가 있고 분야별 전문가가 배치되어 있다. 화재조사는 기초단체, 소방서에서 하고 있으며, 소방서에는 화재조사팀이 조직되어 운영되고 있다. 사회 이목 집중 화재는 본부 화재조사계에서 현장을 직접 조사한다. 화재 현장 조사는 대부분 소방기관에서 하고, 범죄 관련성은 경찰로 통보하여 경찰에서 수사를 진행하고 있다. 소방기관의 화재 원인 규명은 대외적으로 공신력을 인정하고 신뢰하여 민ㆍ형사 사건에도 매우 큰 영향을 주고 있다. 필요에 따라 경찰에서 추가로 조사하는 때도 있으나 대부분 소방에서 규명한 원인으로 수사한다. 소방기관에서 현장을 조사하고, 발굴한 화재증거물은 각 지방의 소방본부 및 소방학교 그리고 국립소방과학연구원에서 전적으로 감정을 하고 있다.
4. 국내 화재조사제도 문제점
현재 화재조사 제도에서 화재 현장을 조사하여 문서기록과 공식적인 화재 발생 통계작성은 국가 감식기관인 소방청에서 하고 있다. 화재 현장을 조사하거나 수사할 수 있는 법률적 권한을 가진 감식기관은 소방청과 경찰청 외 없다. 소방청은 소방기본법에 의거 화재 원인과 재산피해를 조사하고 있다. 경찰청은 과학수사 기본규칙에 의거, 화재 원인을 규명하고 법죄 여부를 수사한다. 민사적 문제가 발생하면 소방청이나 경찰청은 민사불개입 원칙에 따라 사건에 개입하지 않는다. 화재피해에 대한 민사적 분쟁은 피해당사자가 해결할 수밖에 없는 구조적 문제가 있다.
화재 원인 규명이 객관적이고 합리적일 때 피해당사자들도 인정하고 수긍하면서 합리적으로 대처할 수 있으나 수긍할 수 없는 화재 원인이라면 현행 조사제도에서는 화재 원인을 번복하기 어렵다. 국가 감식기관에서 규명한 원인을 번복하고자 하는 절차나 법령 근거가 없다. 법령이나 규정에 재조사에 관한 규정이나 법률적 근거가 없어 감식기관에서 조사가 끝나고 원인이 규명되어 종결된 사건에 대해 더 관여하지 않는다. 발화지점이나 화재 원인에 관하여 의문이나 불복이 있는 때에는 재조사를 요청하지만 현 조사제도에서 현장을 재조사하는 근거 법령이 없다.
민원요청이 있어 진정 사건으로 접수하여 현장을 재조사하는 방법이 있다. 재조사에서 뚜렷하고 명백한 증거가 없다면 한번 규명된 원인을 번복할 수 없다. 또한, 한번 규명된 원인을 쉽게 번복한다는 것은 자칫 국가기관의 공신력을 실추할 수 있기 때문에 재조사로 인한 화재 원인 번복은 수월하지 않다. 기관 주도형 획일적 화재 원인 규명에 따른 문제점은 2009년 5월 8일 실화책임에 관한 법률이 개정되고, 화재 사고에 대한 소송이 빈번해지면서 문제점이 더욱 대두되기 시작하였다. 연간 4만여 건의 화재가 발생하고 화재 원인에 대해 모든 피해당사자가 만족할 수 없고, 화재 원인 규명이나 발화지점에 불복이 있어도 현장을 재조사하는 것 또한 현행 제도나 법령, 화재조사 인력배치 측면에서 문제점이 있다.
현행 제도는 일정 기간 교육을 이수하고 관련 자격을 취득한 화재조사관들이 화재 현장을 조사하고 있지만 모든 현장을 명쾌하게 조사하기에는 한계가 있다. 소방청은 행정 목적으로 조사하고 예방정책에 활용할 뿐 민사적 목적과는 관련이 없고, 경찰청은 범죄 관련성이 없다면 발화지점이나 화재 원인은 큰 문제 없이 사건을 종결짓는다. 피해당사자 간 피해구제에 관한 절차는 가해자, 피해자 간의 합의가 이루어지면 쉽게 종결되지만, 이견이 있는 때에는 사법부에 소송을 제기하여 국가 감식기관에서 조사한 기록을 토대로 소송을 제기하며, 민간에서 수집한 증거를 토대로 주장과 입증을 이어간다. 이 과정에서 민간 조사, 민간감정, 학계, 산업계 등의 정보와 의견을 토대로 근거를 마련하여 민사소송법령에 따라 자신의 주장을 입증한다. 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지고 있고, 대한민국은 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 함에도 실상은 그렇지 않다.
4.1 국가 감식기관
법령에 의거 화재조사는 소방청과 경찰청에서 하고 있으며, 공통된 화재조사 목적은 재해로부터 국민을 보호하기 위한 행정이다. 다만 소방청이나 경찰청에서 현장을 감식하는 방법은 기관주도형으로 현장을 조사하고 필요하다면 2회, 3회에 걸쳐 실체적 진실을 규명하기 위해 현장을 조사한다. 국가감식기관에서 획일적인 조사가 이루어지고 전공자가 아닌 비전공자가 현장을 조사하여 오류가 발생할 수 있는 여지가 있다. 오류 발생을 최소화하기 위해 광역 화재조사 제도나 화재조사 전문위원 제도를 운용하고 있으나 조사 기간의 시간적 문제와 현장을 발굴하는 인력과 장비에 대한 문제점이 있다.
4.2 국가 감정기관
국립소방연구원과 국립과학수사연구원에서 화재증거물을 감정하고 있다. 국립소방연구원은 증거물 감정 외 화재진압 및 조사기술을 연구하고 화재 예방 및 진압정책 개발을 지원하고 있다. 사회적 이목이 쏠린 화재 현장을 직접 감식하고, 증거물을 수집하여 감정하는 기능도 있다. 국립과학수사연구원은 화재증거물과 범죄증거물을 감정하고 있으며, 수사기관의 요청으로 현장을 감식하기도 한다. 감정기관이 현장을 감식하고, 증거물을 수집하여 감정하는 제도적 측면은 화재 현장 조사, 증거물 수집, 감정으로 이어지는 획일적인 부분은 선입견에 의한 오류가 이어질 수 있다. 감식기능과 감정 기능은 반드시 분리되어야 한다.
4.3 공공기관의 화재조사
한국전기안전공사와 한국가스안전공사에서 화재 사고를 조사하고 있고, 산업안전보건공단에서도 사업장에서 화재를 조사하고 있다. 한국전기안전공사는 재해로부터 국민의 생명과 재산을 보호하는 목적으로 전기시설의 안전을 점검하고 있다. 전기화재 사고를 예방하고 전기화재 사고에 대한 통계를 작성, 관리, 분석하여 전기화재 사고 예방을 목적으로 전기화재를 조사하고, 한국가스안전공사는 고압가스 저장, 판매, 운반 등에 관한 사항과 가스 안전의 기본적인 사항을 정하고, 고압가스로 인한 위해를 방지하고 공공의 안전을 확보함을 목적으로 하고 있다. 가스누출, 폭발, 화재 사고, 시설의 손상 여부 등을 조사하고, 유사 사고 재발 방지와 가스 사고 예방을 위해 사고 경위를 조사하고 있다. 사고조사 목적은 국민을 위한 공공의 목적으로 시행하고 있으나 화재피해자에 대한 지원대책은 별도로 마련되어 있지 않다. 다만 가스공급의 경우 법률에서 정하는 바에 따라 가스사고배상책임보험 가입이 제도화되어 있다.
5. 화재조사 제도개선
화재 현장을 조사하고 수사 할 수 있는 법령의 제정과 화재조사 제도의 정비가 필요하다.
5.1 기관별 인식
화재 현장을 조사하는 목적은 국민의 생명과 재산을 보호하고, 공공의 안녕 및 질서유지와 복지증진에 있다. 기관별 책임 의식을 갖고 실체적 진실규명을 위해 연소 패턴, 물리적 증거, 정황증거, 목격자, 화재지점 관계자 등 현장에 대한 모든 정보와 증거를 객관적이고 과학적인 논리로 수집하여 정확하고 의문 없는 원인을 규명하여야 한다. 화재 원인의 실체적 진실을 밝히기 위해서 기관별 정보를 공유할 수 있는 제도가 정비되어야 하고 국민을 위한 위민행정으로 인식이 제고되어야 한다. 기관별 목적보다 국민을 위한 정책이고, 행정이어야 한다.
5.2 법령에 의한 조사제도
화재조사에 관한 법령은 소방기본법이 유일하다. 화재 원인을 규명하는 것은 국민을 위한 정부의 행정행위이다. 소방기본법 제29조에서 화재 원인과 피해를 조사하도록 강제하고 있고, 경찰청 과학수사 기본규칙에서 화재감식을 규정하고 있다. 화재조사 세부 절차와 수사에 대한 절차가 규정된 법령의 제정으로 소방기관과 수사기관이 조사와 수사를 공조할 수 있도록 절차법이 필요하다. 화재 신고, 현장 발굴, 증거수집, 목격자 진술 등 현장 조사 종료 시까지 수집한 증거를 공유하여야 한다. 기관 주도형 조사제도에서 오는 오류와 한계를 개선하고 바로잡을 수 있는 제도가 도입되어야 한다. 화재조사 제도를 전문가 주도형으로 개선되어야 하고, 전문가를 구성할 때 화재 현장을 조사할 수 있는 자격의 정립과 민(民), 관(官), 산(産), 학(學)이 합동으로 조사할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 또한, 제도의 안정화를 위해 법령의 제정이 필요하다.
5.3 화재조사 제도적 측면
우리나라 화재조사제도는 기관 주도형으로 획일적으로 이루어지고 있다. 국가 감식기관에서 기관 목적에 따라 이루어지고 있다. 감식기관별 목적이 다르더라도 궁극적인 목적은 국민을 위한 제도이다. 행정기관은 행정 목적에 따라 화재 사고를 예방하고, 진압대책을 마련하여 소방정책에 활용하고, 수사기관은 동일한 범죄 발생을 예방하기 위해 현장을 감식하고 수사 정책을 마련한다. 다만 개방된 조사가 아니라 폐쇄적인 기관 주도형 형태를 취하는 제도적 문제점이 있다. 범죄관련 외 화재 현장 조사는 민간주도형 전문가가 참여하고, 경제적 실익에 대해 조사 할 수 있는 제도의 도입이 필요하다.
6. 화재 원인과 법적책임
화재 발생지점과 원인에 따라 책임소재가 달라진다. 화재 발생 열원의 지배ㆍ관리에 관한 권한과 사용ㆍ수익에 관한 권한으로 나누어 책임소재가 달라진다. 화재 원인에 대한 행위자를 규명하여야 하며, 발화 열원에 대한 지배ㆍ관리권의 명확한 규명이 필요하다. 지배ㆍ관리권에 따라 민사적 책임의 한계가 정해진다. 또한, 사용ㆍ수익에 관한 부분까지도 정확한 분류와 화재 원인 규명을 해야 한다. 지배ㆍ관리권과 사용ㆍ수익 부분이 규명되어야 당사자 분쟁도 해결할 수 있다.
6.1 민법
민법은 법률에 규정이 없으며, 관습법에 의하고, 관습법이 없으면 조리에 의한다. 화재와 관련된 부분은 민법 제750조 불법행위로 규정하고 있다. 일부는 무과실책임을 인정하고 있으나 과실이 있는 행위로 손해가 발생한 경우 배상책임을 지는 과실책임주의가 원칙이다. 자본주의가 발달하고 사회정의를 공정하게 실현하기 위해 과실책임주의를 수정하는 무과실 책임주의가 대두되고 있다. 특히 화재 사고 피해는 불법행위로 인정하여 소멸시효를 인정하지 않고, 발화지점의 소유자에게 무과실책임을 인정하고 있다.
6.2 제조물책임법
제조물책임법은 2002년 7월 1일부터 시행하고 있다. 제조물 결함에 관하여 규정하고 있으며, 제조상, 설계상, 표시상 결함으로 화재가 발생하면 제조업자의 배타적 지배권을 인정하여 과실책임을 인정하고, 실사용자를 보호하기 위한 법령이다.
6.3 실화책임에 관한 법률
실화책임에 관한 법률은 1961년 4월 28일 제정 시 민법 제750조의 규정은 중대한 과실이 있는 때에만 적용하였다. 발화지점의 소유자, 점유자의 피해를 가중하지 않기 위해 제정되었고, 연소 확대 피해자를 보호하기에 부족하였다. 2003년 6월 15일 부산 가야동 동산화학 화재가 위헌법률심판 청구의 계기가 되었고, 2007년 8월 30일 헌법불합치 판결 및 적용이 중지되었다. 2009년 5월 8일 전부 개정되어 현재의 실화책임에 관한 법률에서는 민법 규정에 의한 경감사유 특례를 정함을 규정하고 있다.
7. 결 론
화재조사 제도는 행정기관과 수사기관의 기록이 전부이고, 대부분 화재 현장 조사는 기관주도형으로 획일적 조사로 종결지어진다. 화재가 발생하면 필연적으로 피해가 발생하고, 피해를 신속하게 복구하고 실생활에 복귀할 수 있도록 국가에서 지원할 수 있는 법령의 제정이 필요하고, 헌법에 규정된 국민의 권리를 보장할 수 있는 제도가 필요하다.
첫째 화재조사 법령의 제정이 필요하다. 국가기관에서 주도적으로 화재 현장을 조사하고, 의문이 있는 경우 법령에 의한 참여기관을 소집할 수 있는 법령의 제정이 필요하다. 또한 관계자의 요청이 정당하다면 화재 현장을 재조사 할 수 있도록 하여 국민 피해를 최소화 하여야 한다.
둘째 화재조사관 보직의 전보 제한을 두고, 전공자나 관련 자격자를 배치하는 인사제도가 정착되어야 한다. 현행 화재조사관 제도는 승진이나 원에 의해 인사이동 하는 제도를 채택하고 있다. 화재조사관의 전보는 전문성을 고려하여 수직적 인사제도가 마련되어야 한다.
셋째 민ㆍ관ㆍ산ㆍ학이 조사할 수 있는 제도가 마련되어야 한다. 화재 원인이 미상인 경우나 연소 피해자가 다수일 경우 초기부터 민ㆍ관ㆍ산ㆍ학이 합동으로 감식하여 발화지점이나 화재 원인을 명확하게 규명하여 분쟁 여지가 없도록 하여야 한다. 화재 현장을 조사할 수 있는 자격을 민간은 국가기술자격법에 의한 동종 기술사자격 소지자, 산업체는 관련분야 5년 이상 경력자, 학계는 교수 또는 연구자로서 3년 이상 경력자로 제한하여야 한다.
넷째 화재피해 복구 지원을 위한 법령이 제정되어야 한다. 기관에서 특수시책이나 정책으로 시행하는 반짝 행정이 아닌 계속 행정으로 시행될 수 있도록 피해 복구를 위해 융자지원이나 이자 감면 등 사회적 지원제도가 법령으로 제정되어야 한다.
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