한국전쟁 이후 우리나라의 경제는 공업을 기반으로 빠르게 성장을 하여왔다⁽¹⁾. 그 결과 2018년 기준 국내총생산(GDP)은 세계 12위를, 1인당 국민총소득(GNI) 순위는 세계 30위를 기록하였다⁽²⁾. 산업화와 경제성장에 따른 삶의 터전은 농촌사회에서 도시사회로 변화되었다. 건물은 고층화가 진행되었고 인구밀집도는 증가하였다. 산업의 첨단화, 건물의 고층화, 인구밀집의 증가 등으로 인해 화재를 포함한 안전사고는 대형화·복잡화로 양상이 변화되었다. 더하여 예측하기 어려운 재난이 일어나 많은 인명 및 재산피해가 발생하기 시작했다⁽³⁾.

정부는 변화된 재난에 적극적으로 대응하고자 2004년 6월 ｢재난 및 안전관리 기본법｣⁽⁴⁾(이하 재난안전법)을 제정하였다. 재난안전법에서 재난은 국민의 생명, 신체, 재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로 정의하고 있으며, 그 분류를 자연재난과 사회재난으로 나누고 있다. 자연재난은 태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 대설, 한파, 낙뢰, 가뭄, 폭염, 지진, 황사, 조류 대발생, 조수, 화산활동, 소행성, 유성체 등 자연우주물체의 추락, 충돌, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해를 의미한다. 사회재난은 화재, 붕괴, 폭발, 교통사고(항공사고 및 해상사고를 포함한다), 화생방사고, 환경오염사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 피해와 에너지, 통신, 교통, 금융, 의료, 수도 등 국가기반체계(이하 “국가기반체계”라 한다)의 마비, ｢감염병의 예방 및 관리에 관한 법률｣에 따른 감염병 또는 ｢가축전염병예방법｣에 따른 가축전염병의 확산, ｢미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법｣에 따른 미세먼지 등으로 인한 피해를 의미한다. 한편, 재난안전법에서 재난관리는 재난의 예방, 대비, 대응, 복구를 위하여 하는 모든 활동으로 정의한다. 학계에서는 이를 재난관리 4단계 또는 재난관리의 생애주기(Life cycle)로 부르기도 한다.

재난과 관계된 여러 정부 조직 중 소방조직은 일반적으로 화재를 포함한 재난현장을 일선에서 대응하는 조직으로 알려져 있다^(5,6). 하지만 사실 소방조직은 재난에 대한 예방, 대비, 대응, 복구 활동 모두에 대한 행정행위를 하고 있으며, 재난관리 4단계와 연관하여 설명할 수 있다⁽⁷⁾. 재난관리에서 예방(Mitigation 또는 Prevention) 활동은 위험과 관련해 재난의 부작용에 대한 완화활동을 의미한다. 예방활동의 예로는 각종 시설의 재난유형과 취약요인 분석, 재난 기준 검토·정비, 관련 제도 개선, 재난 관련 전문인력 확충 및 교육, 강화된 재난 기준 적용 등이 있다. 일선 소방서에서 이루어지는 예방행정(이하 예방소방행정)으로는 건축허가동의, 소방대상물(특정소방대상물, 다중이용업, 대형화재취약대상, 위험물제조소 등)의 현황분석, 다중이용업 안전시설 완비 증명 발급, 소방특별조사 등이 있다.

재난관리에서 대비(Preparedness) 활동은 재난 및 재해로 인해 피해를 대비하기 위한 재난 훈련과 국민들의 인식을 향상시킬 수 있는 활동을 의미한다. 대비활동의 예로는 재난정보 공유, 대피계획·교육·훈련, 대응물자·장비 사전 비축 및 관리, 관련기관 협조체계 구축, 민간참여 활성화 등이 있다. 일선 소방서에서 이루어지는 대비행정(이하 대비소방행정)으로는 소방훈련, 소방교육, 소방체험 등이 있다.

재난관리에서 대응(Response)활동은 응급상황이나 재난이 일어난 후 그 피해를 최소화하기 위한 활동이다. 이 활동에서는 인명 피해자들에게 필요한 부분들을 제공하게 된다. 대응활동의 예로는 재난현장 정보공유, 초동조치 시행, 현장 지휘소 설치·운영, 일원화된 지휘체계유지 등이 있다. 일선 소방서에서 이루어지는 대응행정(이하 대응소방행정)으로는 재난 현장에서의 화재진압, 구조 활동, 구급 활동, 긴급구조통제단 설치 및 운영 등이 있다.

재난관리에서 복구(Recovery) 활동은 재난 전의 정상적인 상태로 회복하기 위한 활동이다. 이는 재난이 진행 중일 때 이루어지는 인명구조, 재산보호 등 긴급 대응활동은 재난상황의 종료와 함께 복구단계로 전환된다. 복구활동은 단기적, 임시적인 응급복구와 장기적인 상태로 회복하기 위한 활동으로 나뉜다. 단기적인 응급복구는 이재민들이 최소한의 생활을 영위해 나갈 수 있도록 하는 식량, 식수, 비상구호품 등의 지원을 의미한다. 항구적인 복구는 재해지구의 재개발계획과 도시계획 등의 과정을 거쳐 원상을 회복시키거나, 장차 재난에 내구성을 갖도록 개량 복구하는 것을 의미한다. 일선 소방서에서 이루어지는 복구행정(이하 복구소방행정)은 주로 단기적 활동으로 자연재해에 따른 급수 ⋅ 배수 및 제설 등 지원활동, 화재, 재난·재해로 인한 피해복구 지원활동 등이 있다.

재난관리 4단계는 독립적으로 움직이지 않고 서로 영향을 미치는 것으로 알려져 있다^(8,9). 소방조직에서 이루어지는 예방, 대비, 대응, 복구 행정 역시 독립적으로 움직이지 않고 서로 영향을 미칠 것이다. 즉, 예방소방행정과 대비소방행정이 잘 되어 있다면, 화재를 포함한 재난 발생을 차단하거나 재난 발생 후 대응소방행정에서 그 피해를 효율적으로 감소시킬 수 있을 것이다.

소방행정에 대한 선행연구는 다양한 목적과 주제로 다루어져 왔다. 수많은 소방행정에 대한 선행연구 중에 예방소방행정, 대비소방행정, 그리고 대응소방행정과 밀접하게 연관된 선행연구는 다음과 같다. 예방소방행정과 관련된 선행연구로, Ku (2019)⁽¹⁰⁾는 소방활동관점에서 공동주택이 가진 문제점을 지적하고, 이를 위한 공동주택의 화재안전성능 평가방안을 제시하였다. 평가방안으로는 공동주택의 화재취약 요인을 안전시스템, 소방시설, 건축물 안전, 일반안전 분야로 도출하고, 각 분야에 따라 평가요소들을 제시하였다. 더하여 6개의 국내외 공동주택 화재안전성능 인증제도 현황을 비교 분석하여 국내외 인증제도의 특성을 분석하였다. 분석결과, 인증제도의 5개의 융합적 추진방향 및 4개 평가분야별 22개 평가항목들을 도출하였으며, 이를 기반으로 3개의 공동주택 화재안전성능 인증제도의 융합적 도입 방안을 제시하였다. Lee 등(2002)⁽¹¹⁾은‘건축허가 동의 및 사용승인 동의 등’의 현황을 파악하고, 규제자집단, 피규제집단, 전문가집단을 대상으로 행정 규제에 대한 인식을 조사하였다. 더하여 행정 규제에 대한 규제 순응(인정과 준수)을 체계적으로 분석하여 소방규제에 대한 제고방안을 제시하였다. Kim (2004)⁽¹²⁾은 우리나라 예방소방행정의 문제점을 분석적으로 파악하고 재해석을 토대로 자율예방소방체계의 개념적 틀을 제시하였다. 자율예방소방체계 틀에 입각하여 제시한 문제점의 해결 방향은 정보의 제공(비규 제대안의 확대), 시장기능의 활성화(정부주도 자원배분의 탈피), 소방력의 합리적 재분배(외부성의 치유책으로서의 합리적 자원배분) 등을 제시하였다. 해외 연구로는 소방수요를 예측하는 선행연구들이 있으며, Heo⁽¹³⁾는 이를 요약정리하여 발표하였다. 연구자들의 대부분은 화재발생를 종속변수로 사용하고, 인구와 건물 관련 변수를 독립변수로 사용하여 상관관계가 있음을 밝히고 있다. 더하여 독립변수의 변화에 따라 화재발생, 화재비율 등을 예측하고 있다. 대표적으로 Chandler는 영국 런던에서 발생한 화재를 대상으로 실시한 연구에서 거주자 직업, 인구밀도, 주택 편의시설, 어린이 가정교육, 인종(흑인과 인도인)이 화재와 유의적인 상관관계가 있다는 것을 밝혔다. 화재발생률의 비교를 통해 거주자의 사회경제적 지위, 실업률이 화재와 관련이 있고‘주민이 오랫동안 서로 의지하고 도우며 사는 밀착된 공동체에서 화재 발생률이 낮다’는 결론을 얻었다.

대비소방행정과 관련된 선행연구로, Song 등(2014)⁽¹⁴⁾은 화재진압 교육훈련시설에 대해 국제 통용기준인 NFPA 및 미국, 유럽 및 일본의 소방교육훈련시설 설치기준 현황 및 설치기준과 비교연구를 통하여 국내 소방 교육훈련시설 설치기준의 필요성 및 내용에 관한 기초자료를 제시하였다. 향후 추진될 화재진압 교육훈련시설의 설치기준은 국제기준과 동등수준의 성능을 담보하는 내용으로 구성하되, 구체적인 훈련목적 및 구조물 최소요구사항을 규정하여야 하며, 이는 훈련 간 훈련생과 교관의 안전을 최우선적으로 고려하여 결정되어야 한다고 정책방향을 제시하였다. Kim 등(2018)⁽¹⁵⁾은 IoT센서 기반의 무각본소방훈련 평가시스템을 개발하였다. 저자는 무각본소방훈련은 계획된 시나리오 없이 훈련을 진행하면서 정량화된 훈련결과를 실시간으로 도출할 수 있어 현재의 훈련수준을 객관화시킬 수 있다는 것을 장점으로 제시하였다. 그러나 무각본소방훈련은 평가시스템이 체계적으로 갖추어 져야 훈련성과를 측정할 수 있다는 것을 강조하였으며, 이를 위해서 미 국토안보부(United states department of homeland security, DHS)에서 제시한‘국토안보 훈련 및 평가프로그램’(Homeland security exercise and evaluation program, HSEEP)의 5단계 훈련과정(기획, 설계, 수행, 평가, 개선계획)에 기반한 IoT센서를 이용한 훈련평가시스템을 개발하였다. Chae와 Woo (2013)⁽¹⁶⁾은 초고층 건물의 효과적인 화재진압 전술 개발을 위하여 고층 건물의 개념과 특성을 국내ㆍ외 문헌연구를 통해 살펴보고, 초고층 건물의 국내·외 화재사례를 분석하였다. 이를 통하여 시민 참여 방안 확대, 첨단장비 활용 화재진압 기법 개발, 화재현장에 화재진압대원의 접근성 향상, 규제 및 규정 정비, 재난 유관기관의 협력, 화재진압전술에 대한 연구개발 등의 정책적 제언을 제시하였다. Clarke와 Ottoson (1996)⁽¹⁷⁾은 효과적인 화재예방을 위해서는 화재로 인한 사망에 이르게 하는 공통의 유형을 분석하여 화재사망 시나리오를 개발하여야 한다고 제안했다. 여기에는 기존의 방법보다 전체론적 접근(Holistic approach)이 필요한데 손실유형, 점유형태, 발화시간, 발화원인, 화재확대 요인, 직접적인 피해원인(연기, 불꽃, 열) 등 여섯 가지 변수가 반영되어야 한다고 주장하였다. 그 결과로 약 1,000여개의 가능한 화재사망 시나리오가 산출되었는데, 이들 변수분석을 통해 14가지의 시나리오를 통해 미국에서의 화재사망의 2/3를 설명할 수 있다고 하였다.

대응소방행정과 관련된 선행연구로, Lee (2018)⁽¹⁸⁾은 제천 스포츠센터 화재의 다수 사상자 발생 원인을 소방 초기대응과 관리적 측면을 중심으로 분석하였다. 초기대응 측면은 119신고 지연, 2층 세신사 비상구로 피난유도를 하지 않음, 1층과 3층 비상계단쪽 방화문 개방 상태 유지, 3층 주계단실 쪽 방화문 닫지 않음, 비상방송을 하지 않음으로 분석하였다. 관리적인 측면은 1층의 스프링클러설비 알람밸브 폐쇄, 소방펌프 제어반에서 기동 정지 위치에 놓음, 주차장 반자 안 누수 및 누전 방치, 2층 여탕의 휴게실 피난구유도등이 가려져 있고 비상구에 물건이 적치됨, 2층 자동문의 조작버튼 불량상태로 방치, 형식적인 소방안전관리, 소방시설 부실한 자체점검, 방화셔터와 배연창 미작동으로 분석하였다. Lee 등(2016)⁽¹⁹⁾은 응급구조학과 학생들이 서울, 대전, 충남 및 세종지역의 소방서에서 4주간의 실습으로 구급차 동승실습으로 구축된 구급활동일지를 바탕으로 응급환자의 지역별 특성을 파악하고, 지역 간의 출동거리와 현장도착시간 간에 관계를 분석하였다. 연구결과, 호흡수, 산호포화도, 환자평가 중 맥박은 모든 지역에서 80%이상을 실시하고 있었다. 중증도 분류에 있어서는 대전이 응급으로 표시한 경우가 가장 많았으나 환자에 대한 응급처치는 모든 지역에서 단순한 기본적인 처치가 대부분이었다. 신고부터 현장까지 도착하는 시간은 서울이 평균 5 min 40 s (±2 min 25 s)로 가장 빨랐고 충남세종은 10 min 이상 걸리는 경우도 35.7%에서 나타났다. 주된 신고 이유는 서울과 대전에서는 질병이었고, 충남은 손상의 비율이 높은 것으로 나타났다. Dunn (1999)⁽²⁰⁾는 소방차 1대에 3명 또는 4명을 탑승하게 하고 작업시간을 비교한 결과 복잡한 업무는 불가피하게 4명 이상의 탑승원을 필요로 하며, 어떤 경우에도 4명이 탑승한 경우가 모든 작업을 짧은 시간에 완수하는다는 것을 발견했다. 더하여 고층화재 사례 중 95% 정도는 정면공격전략에 의해 진압된다고 하였다. 이외에도 본 연구에서는 소개하지 못하였지만 예방소방행정, 대비소방행정 그리고 대응소방행정에 대한 선행연구들은 다수 존재한다^(21,22).

예방소방행정, 대비소방행정 그리고 대응소방행정의 상호 관련성이 존재하며, 예방소방행정과 대비소방행정의 향상은 대응소방행정에 긍정적인 영향을 미칠 것이라고 알려져 있다^(8,9,13,22). 그럼에도 불구하고 우리나라 선행연구들은 재난관리 4단계 중 개별적 단계만을 대상으로 탐색하는데 그치고 있으며, 단계 간 관련성이 실제로 존재하는지, 존재한다면 양태 내지 크기는 어느 정도인지 등을 실증적으로 분석하는데 까지는 나아가지 못하고 있는 실정이다. 이러 한 문제 인식 때문에, 본 연구에서는 선행연구에서 다뤄지지 않았던 예방소방행정, 대비소방행정 그리고 대응소방행정을 거시적 관점에서 탐색하고 예방소방행정과 대비소방행정이 대응소방행정에 미치는 영향을 분석하려 한다.

본 연구는 거시적 관점에서 우리나라 소방조직의 예방소방행정과 대비소방행정이 대응소방행정에 미치는 영향을 실증적으로 분석하고자 수행되었다. 이를 위해 2008년부터 2018년까지 우리나라 16개 광역자치단체에서 이루어진 예방소방행정(특정소방대상물 현황분석, 다중이용업 현황분석, 다중이용업 안전시설 완비 증명 발급, 소방특별조사), 대비소방행정(소방교육), 그리고 대응소방행정(화재진압출동)에 대한 패널자료를 이용하여 통계분석을 실시하였다. 분석결과, 특정소방대상물과 소방교육은 화재진압출동에 유의미한 양(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다.

본 연구결과는 재난관리의 단계 간 관련성이 실제로 존재하는지, 존재한다면 양태 내지 크기는 어느 정도인지 등을 실증적으로 분석하였다는데 의의가 있으며, 소방행정의 효과성을 분석하는 연구에 기초자료로 사용될 수 있을 것이라 예상된다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 다음과 같은 한계를 가지고 있다. 먼저 예방소방행정, 대비소방행정, 대응소방행정의 하위요인으로 선정된 요인들이 상위요인을 전체적으로 설명하지 못하는데 발생하는 일반화의 한계가 있다. 예를 들어, 일선 소방서에 이루어지고 있는 예방소방행정으로는 건축허가동의, 위험물제조소 현황분석, 대형화재취약대상 현황분석 등도 있지만 패널 데이터 확보 어려움과 종속변인으로 설정된 대응소방행정과의 관계에서 직접적 영향에 대한 논리적 빈약으로 변인에서 제외했기 때문에 예방소방행정을 전체적으로 설명하는데 한계가 있다. 더하여 연구결과를 일반화하여 소방행정의 효과성을 판단하는데도 한계가 있다. 예를 들어, 예방소방행정이 화재를 포함한 안전사고의 위험요소를 제거 또는 차단하는데 목적이 있지만 안전사고가 발생하였을 경우 피해를 감소시키는데도 기여를 하고 있다. 그러므로 소방정책의 효과성을 분석함에 있어 해당되는 행정행위를 전체적으로 설명할 수 있는 측정도구 개발에 대한 연구와 이를 이용한 분석방법도 개발될 필요가 있다.

본 연구는 국토교통부 빅데이터 기반 항공안전관리 보안인증 기술 개발사업의 연구비 지원(20BDAS-C151636-02)에 의해 수행되었습니다.