1.1 연구의 배경 및 목적

우리나라는 전 국토 중 65%, 면적으로는 633만 5,000 ha가 산림으로 OECD 국가 중 국토 면적 대비 산림 비율이 4위인 국토 대부분이 산림으로 조성된 국가로 1960년대부터 30여 년간의 녹화사업을 바탕으로 안정적인 산림 조성 성과를 거두었지만 계절별 기후 영향과 침엽수림이 다수인 산림조성의 형태, 비탈진 경사로 인하여 산불 발생 시 진화의 어려움을 겪고 있으며 연평균 474 건의 산불 발생으로 여의도 면적의 3.86배인 1,119 ha의 산림이 소실되고 있다(Tables 1, 2). 산불은 진화가 까다롭고 화재 초기를 넘어 확산기로 들어서면 진화하기 어려워 초기진화가 매우 중요하지만, 현재 산림보호법상 산불 대응기관은 산림청으로 산불진화의 전문성과 대응능력은 미숙하다 볼 수 있다. 특히 산불 현장지휘체계는 모호함을 넘어 이해하기 힘든 이원화된 현장 지휘권으로 산불 발생 초기에 지휘권자가 누가 되어야 할지 명확하지 않으며(1) 지휘권 교체사유 발생 시 지휘공백이 우려되고 있다. 산불 현장의 지휘권은 시장⋅군수, 시⋅도지사, 산림청장이 가지고 있으나, 이들은 화재에 대한 지식이 전무한 정무직 공무원이며 이들을 보좌하며 실질적 업무를 처리하는 공무원들조차 화재에 대한 지식이 없는 일반직 공무원으로 구성되어 있는 것이 현재 우리나라 산불지휘체계의 현실이다. 이러한 비효율적 산불진압체계를 보다 효율적으로 개선하기 위해 서는 전문성과 인력⋅장비, 그리고 교육⋅훈련이 갖추어진 소방 중심의 산불진압체계로 전환하여 국민의 생명과 재산보호에 기여하고자 한다.

Table 1

Forest Fire Outbreak Status for 10 Years

Table 2

Status of Forest Fire by Cause Over 10 Years

우선 본 연구를 진행하기에 앞서 일반 국민보다는 화재에 대한 관심도가 높은 소방관련학과 학생과 현장 화재진압요원인 전남 소방공무원을 대상으로 설문조사를 실시하여 산불에 대한 사회적 인식 및 현 제도의 문제점을 측정하고, 산불 관련 법령과 산불진화시스템 분석을 통하여 산불진압의 주체로서 산림청이 가지고 있는 조직⋅예산 및 지휘권의 소방 이관으로 보다 효율적인 산불진압체계 구축과 소방 국가직 전환에 따른 업무영역 확대에 효과적일 수 있는지를 분석하였다.

2.1 산불의 정의 및 특성

｢산림보호법｣의 법률상 산불의 정의에 의하면 “산림이나 산림에 잇닿은 지역의 나무⋅풀⋅낙엽 등이 인위적으로나 자연적으로 발생한 불에 의해 타는 것을 말한다” 라고 규정되어 있으며, 우리나라는 대륙성 기후와 국토의 65%가 산지로 구성되어 있는 지리적 특성으로 건조하고 바람이 많이 부는 봄⋅가을에 산불이 많이 발생하고 있으며 특히 건조한 봄철에는 강한 북동풍의 영향으로 산불이 집중적으로 발생하고 있다. 발생 원인은 인간의 부주의에 의한 실화⋅방화 등의 인위적 요인에 의한 산불이 거의 대부분을 차지하고 있다. 지역별 발생 빈도를 살펴보면 산악지형 및 인구가 많은 경기도, 경북, 강원 순으로 산불이 많이 발생하고 있으며, 험준한 산악지형과 상대적으로 낙후된 임도시설로 인해 산불 발생 시 산불진화차량과 진화인력의 신속한 접근이 어렵기 때문에 산불의 초기진화 및 대응을 위해서는 산불저지선 구축과 함께 헬기의 신속한 투입이 산불진화의 성패를 좌우하는 매우 중요한 요인이 된다(2).

2.2 산불의 종류(3)

산불은 피해를 받는 부분에 따라 구분하며 대부분의 산불은 지표화로 시작하여 수관화⋅지중화 등으로 발전하게 된다.

첫째, 지표화(地表火): 퇴적된 낙엽과 초본류 등의 건조한 지피물 등이 연소하는 현상, 지표화의 연소속도는 보통 시간당 4 km로 진행하지만 상향 사면 진행 시에는 10 km를 넘음.

둘째, 수간화(樹幹火): 줄기가 연소하는 것으로 지표화로부터 또는 고사목이 낙뢰에 의하여 발화하는 현상. 구간에 공동(空洞)이 있을 시 굴뚝작용으로 불꽃을 공중에 날려 또 다른 지표화, 수관화.

셋째, 수관화(樹冠火): 지표화에서 우죽의 밑가지나 수관부에 불이 닿아 바람과 불길이 세어지면 수관으로 옮겨 임목의 상층부 잎과 수관을 태우며 보통 하부에 지표화를 동반하는 산불.

넷째, 지중화(地中火): 임상이나 지중의 이탄층에 퇴적된 건조한 지피물이 연소하는 현상. 지표 연료가 쌓여있기 때문에 산소 공급량이 적고 바람으로부터 보호되어 연소속도가 4∼5 km/h로 진행.

다섯째, 비산화(飛散火):　비산화는 지표화, 수간화 등의 산불에 의하여 고엽, 고지, 새집, 수피가 타면서 수관화로 발달하게 되는데 이때 불티가 화염에 휩싸여 공중으로 춤추듯이 올라가면서 원거리(600 m～1000 m)까지 날아가 미연소 산림에 떨어져 점화되는 화재.

2.3 우리나라의 산불 지휘체계 및 대형 산불 사례

2.3.1 우리나라의 대형 산불 사례

우리나라 산불은 기존의 산발적⋅소규모 산불화재 양상에서 기후변화로 인한 고온 건조한 건조일수 증가, 국지적 강풍 등의 영향, 국민 생활 수준 향상에 따른 등산객 증가, 귀농⋅귀촌 인구의 증가 등의 요인으로 시⋅도의 경계를 넘어가는 대형산불 발생이 증가하게 되었다. 대표적인 대형산불의 사례로는 동해안 산불(2000), 청양⋅예산 산불(2002), 강원도 양양산불(2005), 강원도 고성산불(2019)을 들 수 있다(Figure 1).

Figure 1

Current status of large forest fire in korea.

2.3.2 우리나라 산불지휘체계

현행 ｢산림보호법 제37조 산불진화 통합 지휘법｣, 동조 3항에서 Table 3과 같이 산불의 지휘체계를 명시하고 있으며, 동법 제39조 규정에 따라 소방기관은 경찰⋅군부대 등 기타 기관과 같이 협조 기관으로 규정하여 통합지휘권자의 지휘를 받도록 되어 있다(6).

Table 3

Status of Integrated Command by Forest Fire Scale

2.4 외국의 산불 지휘체계(4)

외국의 산불 지휘체계는 나라별로 다양한 체계를 갖추고 있으며 조직의 규모, 관할, 시스템 등이 상이하게 나타나고 있어 그 중 대표적인 3개국(미국, 일본, 캐나다)의 산불지휘체계를 알아보고자 한다.

3.1 일반현황 및 비교 분석(산림청 및 소방청)

3.1.1 산림청 일반현황

(1) 산불진화인력 및 장비

산림청의 산불진화인력은 현재 전체 2만 1천 명 규모로 이루어져 있고, 공중진화대 104명, 재난특수진화대 435명, 전문예방진화대 10,110명, 감시원 10,561명으로 구성되어 있다. 이중 전담인력은 공중진화대, 재난특수진화대 등 소수이며 그 외 산불진화대 인력은 시⋅도에서 비상설로 모집하는 기간제 유급 감시원에 불과하므로 전문적인 진화 장비와 능력을 갖추지 못한 인력이 대부분으로 산불 발생 시 효과적이고 신속한 대응을 펼치기에는 다소 무리가 있다. 산불 진화 장비의 경우 대표적으로 산불진화차량 및 헬기로 이루어져 있으며 이중 가장 빠르고 효과적인 진압을 실시할 수 있는 대표적 산불진화장비인 헬기는 산림청 기준으로 총 47대를 보유하고 있다(Table 4).

Table 4

Current Status of Heliport of Korea Forest Service

(2) 산불예산

현재 산불 관련 예산은 산불 전담기관인 산림청에 전적으로 편성되어 있다(Table 5).

Table 5

The Year of 2020 Forest Service’s Budget for Forest Fires

3.1.2 소방청 일반현황

(1) 소방청 인력 현황(6)

우리나라 소방기관은 1청, 18개 소방본부, 226개 소방서, 1,085개 안전센터로 이루어져 있으며, 60,315명의 소방공무원이 근무 중에 있으며, 3교대 근무를 기본으로 24 h 출동체계를 구축하여 화재 및 재난에 대응하고 있다. 또한, 평상시 화재 등 각종 재난에 출동하고 있기 때문에 위험인지 능력과 사고 대응능력이 어느 기관보다도 뛰어나다고 할 수 있다. 이와 함께 중앙소방학교를 포함한 각 지역 소방학교에서 지속적인 기본교육 및 전문교육을 실시하고 있어 명실상부한 재난대응 전문인력이라고 할 수 있다(Table 6).

Table 6

Current Status of Firefighters(8)

(2) 소방청 산불 예산 현황(8)

현재 산불은 산림청이 전담하고 있기 때문에 관련법에 따라 소방청은 산불 대응 지원기관으로 분류되어 있는 실정이다. 21년도 소방청 전체 예산 2,208억 원 중 산불 관련 예산은 산불전문진화차 보강(38억 원)이 편성되어 있으나, 비율로 나타냈을 때 이는 전체 예산 중 1.7% 수준에 불과한 수준이다.

3.2 산불대응 현황 및 체계의 문제

4.1 설문조사 개요

먼저, 일반인 대상으로 2021년 6월 일주일 동안 원광대학교 소방행정학과 재학생에게 직접 설문지를 배부한 후, 설문지를 제출한 222명(남 141명, 여 71명) 중, 반응 누락 및 신뢰도 저하가 의심되는 자료 10부를 제외하고 212부의 자료만을 최종 분석하여 사용하였으며, 설문은 7개 문항으로 구성하였다. 다음 전남 소방공무원 대상으로는 2021년 7월초 6일간 네이버 폼을 이용하여 12개 문항으로 설문을 실시하였으며, 그 중 응답한 444명의 답변을 EXCEL로 분석하였다. 참가자의 성별은 남성 400명(90.1%), 여성 44명(9.9%)이었으며, 연령은 10대 1명(0.2%), 20대 62명(14%), 30대 196명(44.1%), 40대 91명(20.5%), 50대 이상 94명(21.2%)으로 나타났으며, 계급별로 보면 소방사 151명(34%), 소방교 97명(21.8%), 소방장 63명(14.2%), 소방위 108명(24.3%), 소방경 이상 25명(5.6%)이며, 근무년수는 5년 미만 218명(49.1%), 5∼10년 60명(13.5%), 11∼15년 44명(9.9%), 16～20년 33명(7.4%), 21년 이상 89명(20%)으로 나타났다.

4.2 대학생 설문조사

(a) 산불 발견 시 신고할 행정기관을 87.4%가 소방을 나머지 7.2%는 산림청을 선택하였으며, (b) 산불 주관 기관 관련 설문에서는 49.5%가 소방, 42.8%는 산림청을 선택하여 소방관련학과 학생이라는 특성상 산불 주관기관을 어느 정도 알고 있지만, 현장과 뉴스를 통해 산불 대응을 소방이 주도적으로 한다는 사실이 표출된듯하다. (c) 산불 신고 산림청 전화번호 인지 여부에서는 불과 2.7%만이 알고 있다고 응답, 현실적인 산불 접수는 119가 전적으로 담당하고 있음을 나타냈다. (d) 소방서에 산불관련 전담부서가 필요하냐라는 설문에 84.2%가 필요하다고 인식하여 일반인들 역시 소방조직에 산불대응 전담부서 신설의 필요성을 느끼고 있다는 것을 알 수 있었다(Figure 2).

Figure 2

A University student survey.

4.3 소방공무원 설문조사

(a) 산불대응체계 개선을 위해 산림청 및 시장⋅군수 주관 산불대응 제도와 법령 개정 필요성에 대한 질문에 78.4%가 필요하다고 답한 것으로 봐서, 산불진화현장에서 소방공무원이 주도적인 역할을 하고 있으며, 현재의 산불대응체계의 문제점을 인식하고 있다고 할 수 있다. (b) 현재의 산림청 산불진화 현장지휘체계가 잘 이루지고 있다는 대답은 27.7% 정도이며, 그 밖에 70% 이상은 잘 이루지지 않거나 보통으로 느끼고 있어 개선이 필요함을 알 수 있다. (c) 산불진화인력에 대한 전문성에 대해서는 30.6%만이 어느 정도 있다고 답하였고 37%는 보통이라고 답한 걸로 봤을 때 산불진화대원들의 전문성이 미약하다고 할 수 있다. (d) 지휘체계 일원화 필요성에 대하여는 절대 다수인 82.4%가 그렇다고 답하여 효과적인 산불 초기대응을 위해 현장에서 지휘권 일원화가 필요하다고 생각하고 있으며, (e) 응답자의 61%가 신속하고 효율적인 산불 진압체계 구축을 위해 산불대응 업무 및 조직 관리를 소방에서 담당하는 것이 적합하다고 생각하는 긍정적인 답이 많았다. (f) 소방공무원의 64.4%가 산불대응과 관련하여 산림청에서 그 예산 및 업무를 소방으로 이관받아 소방 중심의 산불대응체계를 마련하는 것이 소방 조직의 발전 및 확장에 도움이 된다고 생각하고 있는 것으로 나타났다(Figure 3).

Figure 3

Firefighter survey.

5.1 산불 관련 법률 개정 및 예산 확보

설문조사에서 나타난 바와 같이 대학생과 현장 소방공무원들은 대다수가 현재의 실질적인 산불 대응기관이 소방이라는 인식과 효율적인 산불진압체계 및 지휘 시스템 확보를 위하여 법률 개정을 통해 산불대응시스템의 권한을 현행 산림청 및 시⋅도, 시⋅군⋅구에서 소방청으로 이관하여 소방청이 산불 지원기관이 아닌 산불대응의 명실상부한 주관기관으로서의 지위를 확보, 산불 진압에 있어 적극적인 역할을 수행할 수 있는 기반을 마련해야 한다고 느끼고 있다. 이와 함께 인력 및 장비 확보에 필수 불가결한 요소인 예산을 소방청으로 이관하여 자체적으로 산불대응에 관한 시스템 구축과 장비 구입, 인력 양성을 도모할 수 있도록 하여야 한다. 소방 중심의 산불진압체계 구축으로 법적⋅제도적 대응기관과 실질적인 대응기관의 괴리감 해소, 지휘체계의 일원화를 통해 강력한 지휘권 확립 및 산불대응 시 업무 혼선을 예방할 수 있으며 현재 소방기관이 보유한 우수한 화재진압 역량을 기반으로 장비 및 인력의 보강이 이루어져 시스템 개선을 통한 산불대응자원의 효율적인 운용이 가능할 것이다. 아래와 같이 소방청 중심의 산불 지휘체계로 개선된다면 효과적인 지휘체계가 완성될 것이다(3).

5.2 소방기관 산불 전담부서 신설 및 시스템 구축

대학생과 현장 활동중인 소방공무원들은 소방서에 산불 전담부서 신설이 필요함을 공감하고 있어, 관련 법률의 개정을 통해 산불 대응에 관한 권한이 소방기관으로 이관된다면 후속 조치로 소방에 산불전담부서를 신설하고 확보된 예산를 통한 장비 및 전문인력 보강으로 효율적인 산불진압 및 지휘 시스템이 구축되어진다. 그 구체적은 방안은 다음과 같다.

첫째, 소방기관 내에 산불을 전담하는 산불대응과(가칭)를 설치하여 인력 및 장비 등을 운용한다.

둘째, 산불진화차량과 개인진화장비 확충, 산림 내 저수조 설치 등 산불 대응역량을 강화한다.

셋째, 소방 드론과 의용소방대를 활용한 산불의 조기 발견으로 신속한 초기대응 시스템을 구축한다.

넷째, 산불 발생위험이 높은 장소에 소방차량 배치로 신속한 초기대응태세를 확립한다.

5.3 산불대응인력 확보 및 전문화

현재 소방공무원은 화재진압에 있어 체계적인 교육 및 현장경험 등 국내에서는 가장 전문가라고 할 수 있지만, 산불 전문 장비 및 대응 예산의 부재, 산불의 지리적 특성 및 대응방법의 특수성을 고려할 때 미흡한 부분이 있는 것이 사실이다. 이를 위해 전국 8개의 소방학교에 산불대응인력 양성을 위한 전문교육 과정을 신설, 체계적인 교육을 실시하고, 소방인력으로는 산불대응 수요를 충족할 수 없음을 고려하여 지역 지리에 밝고 제2의 소방조직으로 불리는 10 만 의용소방대와 다년간의 축적된 화재현장 경험과 노하우가 많은 퇴직 소방공무원을 산불대응 보조 조직으로 구성하여 활용한다면 만성적인 인력 부족 문제를 어느 정도 해결할 수 있을 것이다. 나아가 산림청에서 운영중에 있는 산불감시원을 소방서 지휘하에 두고, 소방서(안전센터)에서 집중적으로 산불진압훈련과 교육을 실시한다면 보다 전문화된 인력으로 양성될 수 있을 것이다.