소방시설공사업법 분리발주 전후의 성과 및 국외 사례 분석을 통한 제도 개선 방향 검토
Direction of System Improvements through an Analysis of Performance and Foreign Cases Before and After Separate Ordering of the Fire-fighting System Installation Business Act
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Abstract
국내의 경우 2020년 9월 이후 소방시설공사업법 분리 발주의 의무화가 시행되었다. 현재까지 소방시설공사업의 분리발주제도 시행 이후에 효율적인 정착을 위한 반향으로서 성과분석, 국외 제도 검토 등에 관한 연구가 미흡한 실정이므로 이에 대한 연구가 필요하다. 본 연구는 최근 4년간의 소방시설공사업 분리발주 전⋅후의 성과 데이터를 수집하여 시각화 하였고, 국내⋅외의 입법 사례에 대해 분석하였다. 분석 결과, 국내 분리발주 시행 이후 소방시설공사업의 실적의 경우 2020년부터 2021년까지 공사금액 증가율이 44.7%로 나타났다. 국외 분리발주제도의 사례는 공종별 및 공사 금액에 따라 분리발주를 불공정 수주를 막기 위하여 시행되었다. 따라서 본 연구에서는 공사 규모에 따른 금액의 적정성과 비율 증대를 위한 법제적 조치를 제안하였다.
Trans Abstract
In Korea, separate orders for the fire-fighting facility system installation business act have been in effect since September 2020. However, the current research on performance analyses and overseas system reviews remains inadequate for efficient settlements after the implementation of the separate order system for the fire-fighting system installation business act. In this study, we collected and visualized performance data before and after the implementation of separate orders for the fire-fighting system installation business act over the past four years and analyzed domestic and foreign legislative cases. As a result of the analysis, for the fire-fighting system installation business act, following the implementation of separate orders in Korea, the growth rate of construction amounts from 2020 to 2021 was found to be 44.7%. Moreover, a case of overseas separate orders was implemented to prevent the occurrence of unfair orders in separate orders according to the type and amount of construction. Therefore, in this study, a legal plan to improve the appropriateness and ratio of the amount according to the size of construction is devised.
1. 서 론
발주자와의 소방 공사의 도급 계약은 종합건설업체가 종합관리 및 시공을 일괄 책임으로 진행하는 일괄 발주 방식으로 진행되어 왔으나 시공을 토목, 건축, 전기, 정보통신, 소방시설공사 등 전문공종별로 분리 발주하는 제도가 2020년 9월 소방시설공사업법으로 개정되었다(1,2). Figure 1은 발주 방식의 형태를 나타낸 것으로, 건설공사에 포함되어 발주 후 전문소방업체에 하도급을 주는 형태로서 저가 수주, 부실시공 등의 문제를 해결하기 위하여 소방시설공사를 분리하여 품질 시공 및 적정 금액의 확보를 목적으로 하고 있다(3).
Ordering method.
지난 2년간 공공부분과 민간부분에 적용하여 의무적으로 시행되었으나, 소방청의 2021년 7월 단속 결과 소방시설공사업법 위반 257건 중 소방시설업 등록위반 117건, 도급위반 91건, 분리도급 위반은 48건이었며 그 중 43건은 도급위반과 함께 이루어졌다(4). 또한 소방시설공사업법 시행령 제11조2의 예외 조항의 세부적인 지침이 없어 이해관계의 분쟁과 현장 상황 반영이 부족한 것이 드러나 제도의 안정적인 정착을 위한 개선 방향이 요구된다.
전기공사업과 정보통신공사업의 분리발주 제도는 한발 앞서 의무화가 되었으며, 현재까지도 시행 이후 생기는 문제점을 개선하기 위한 구체적인 방안을 제언하는 연구가 진행되고 지속적으로 진행되고 있다. 하지만 공종의 형태가 유사한 소방시설공사업의 경우에는 분리 발주제도 개선 연구는 미흡한 실정이다.
국외의 분리발주 제도의 방향성은 발주자의 자율성 보장과 그에 대한 책임을 담보하도록 되어 있다. 국내의 경우 발주자의 비용을 줄이고 시공 업체의 이윤을 높이기 위한 방향으로 품질과 안전, 경제적인 측면을 더 중시하고 있다(5). 이에 따라 하도급 업체를 보호하고 중소기업 수주 기회를 확대하려는 취지로 이미 제도를 시행 중이다. 벤치마킹의 대상인 미국, 일본, 독일 등의 경우에는 적절한 공기 및 품질, 공사비를 관리하기 위해 시스템이 형성되었다. 입법 사례를 통해 발전 방향에 대한 고찰이 필요하다(6).
본 연구는 법률에 대한 미비점을 찾는 것에 앞서 시행 전후 소방시설공사업의 경제적 요소를 분석하였다. 시공품질 향상에 기여된 부분과 공사금액의 투명화로 경제력 성상이 증가한 부분을 통해 분리발주제도의 정당성을 입증하고자 하였다. 또한 국외의 건설법 분리발주 제도의 입법 사례를 분석하여 명시된 조항을 파악하여 핵심적인 정책 요소를 파악하기 위해 분석하여 제도의 개선 방안을 제시하고자 하였다.
2. 분석 방법
Figure 2에 본 연구의 flow chart를 나타냈다. 본 논문의 연구 흐름은 1) 소방시설공사업 분리발주제도 시행 이후 연구 미흡한 실정으로 분리발주 시행 전후 비교, 국외 입법 사례를 통한 개선방향 제시, 2) 소방시설공사 분리발주 전후 성과 분석은 최근 4년간의 데이터를 바탕으로 수행하여 분리발주의 이윤성을 확인, 3) 국외 입법 사례 분석은 미국, 일본, 독일로 건설동향과 분리발주 입법 사례 분석, 4) 분석 결과를 통해 소방시설공사 분리발주 개선 방향을 제시하고자 한다.
Flow chart.
2.1 소방시설공사 분리발주 성과
공공데이터 포털인 통계청, 조달청, 조달정보개방포털을 이용하여 분리발주제도 시행 이후의 소방시설공사업의 기대 효과를 분석하였다. 제도 시행 전후 비교를 위해 2018년부터 2021년까지 최근 4년간의 기간을 정한 뒤 분리발주 시행전(2018～2019), 분리발주 시행 후(2020～2021)으로 구분하였다.
소방시설공사업의 실적 데이터 40,733건의 증감률과 소방시설공사업의 기성액 데이터는 연도별 총액을 총합한 값의 증감률을 시각화하였다. 분리발주 및 일괄 발주 공사 금액 및 건수는 입찰공고의 데이터를 통하여 발주별로 구분하고 2020년 9월 분리발주 제도가 시행한 날짜를 기준으로 2018년 9월부터 12개월씩 2022년 9월까지 기간별로 구분하여 공사 금액 증감률과 공사 건수 차이를 비교하였다. 이윤적 요소는 공사유형, 내부 이윤비율에 따라 결정되지만 본 연구에서는 수주증가로 이윤이 발생된 것으로 판단하여 분리 발주 전후의 수주성과를 분석하였다.
2.2 국외 분리발주 제도 입법 사례
Table 1에 미국, 일본, 독일 등 국외의 분리 발주에 대한 입법 사례를 나타냈다. 미국의 분리발주 입법 사례로는 New york주의 자치법인 general municipal law section 101조, Wisconsin주의 자치법 chapter 66 - general municipality law. 66.0901 - public works, contracts, bids와 chapter 16 - department of administration. 16.855 - construction project contracts가 있다. 일본은 平成30年度における国土交通省の中小企業者に関する契約方針 (국토교통성의 중소기업에 관한 계약방침), 富士山南東消防組合建設工事執行規則 (후지산합 남동소방조합 건설공사 집행규칙), 島尻消防組合建設工事執行規則 (사마지리 소방조합 건설공사 집행규칙). 독일은 VOB/A의 법률로 vergabe-und vertragsordnung für bauleistunge teil A (건설작업에 대한 조달 및 계약 규정)이 있다. 국외의 건설법과 소방법에 분리발주 제도가 명시되어있는 법률과 국내의 법률을 비교하였다.
Separate Order Overseas Operation Status
3. 소방시설공사업 분리발주 성과 분석 결과
3.1 소방시설공사업 실적
Figure 3은 조달청에서 ｢조달통계｣(7)의 공사업종별 실적 데이터에서 소방시설공사업으로 선정하여 일반경쟁, 지명경쟁, 수의계약, 미분류의 공사 건수 및 공사 금액을 연도별로 분석하여 나타냈다. 공사 건수는 2021년도에는 줄어드는 추세를 보였다. 공사 금액은 건수 대비 2019년도와 2020년도 1년간 17.2% 증가율을 보였고 2020년도와 2021년도 1년간 44.7% 증가율을 보였다. 분리발주 시행 이후 2021년도 소방시설공사의 공사 금액은 1조1662억으로 장기적인 추세는 증가할 것으로 판단된다.
Fire-fighting facility construction performance.
3.2 소방시설공사업 기성액
Figure 4는 통계청의 ｢건설업조사｣(8)데이터 중 기성액은 공사실적을 금액으로 평가한 것으로 소방시설공사업의 기성액의 데이터를 시각화하여 나타냈다. 연도별 기성액 분석 결과 분리발주 시행 전후로 볼 때 2019년도에 6조4837억, 2020년도 6조7802억으로 1년간 4.6% 증가율을 보였다. 분리발주 제도 시행은 2020년 9월이기 때문에 1년간의 비교는 부적합일수도 있으나, 전년도 대비 증가하는 추세인 것으로 볼 때, 점진적 성장으로 판단된다.
Comparison of completed value of fire-fighting facility construction.
3.3 분리발주 공사 건수 및 공사 금액
Table 2는 분리발주의 최대값, 최소값, 평균값과 공사 건수를 나타냈으며, Figure 5에서 평균 공사 금액과 공사 건수를 기간별로 나타냈다. 조달정보개방포털에서 ｢공사 입찰공고 및 진행 내역｣(9)에서 분리발주의 공사금액 및 공사 건수를 구분하여 시각화하였으며, 공사입찰공고에서 분리발주 분석은 첫 번째로 공공조달분류명을 소방시설공사업으로 지정하였다. 두 번째로 공동도급구성방식명에서 분리발주가 가능한 공동이행과 null을 제외한 나머지는 배제하였다. 세 번째 공사 금액은 최대값, 최소값과 평균값을 산정하여, 증감률을 산출했다.
Separately Ordered Construction Cost and Number of Construction Cases
Separately ordered construction cost and number of construction cases.
분리발주의 공사 건수는 소방시시설공사업 실적의 그래프와 같이 줄어든 추세를 보이고 있다. 분리발주 제도 시행일 기준으로 2019년도와 2020년도를 비교했을 때, 최대값의 차이가 크고, 평균 금액을 기준으로 13.9%의 증가율이 나타났다. 이에 따라 2022년도까지 24.8%로 증가율이 늘어나며, 분리발주의 공사 금액은 증가하는 추세로 나타났기 때문에 제도의 소방시설공사업의 이윤적 요소가 있다고 판단된다.
3.4 일괄발주 공사 건수 및 공사 금액
Table 3은 일괄발주의 최대값, 최소값, 평균값과 공사 건수를 나타냈으며, Figure 6에서 평균 공사 금액과 공사 건수를 기간별로 나타냈다. 공사입찰공고(9)에서 일괄발주 분석은 첫 번째로 입찰계약방법에서 기본설계 기술제안, 실시설계 기술제안, 대안입찰, 일괄입찰로 지정하였다. 두 번째는 공공조달분류명은 하도급을 받는 형태인 일괄발주이기 때문에 건설공사로 한정하였다. 세 번째는 공사 금액을 최대값, 최소값과 평균값을 산정하여 증감률을 산출했다.
Integrated Order Construction Cost and Number of Construction Cases
Integrated order construction cost and number of construction cases.
일괄발주의 공사 건수는 적으며 차이는 거의 없다. 하지만 공사 금액은 2021년도의 최대값은 약 1065억으로 분리발주와 2021년도의 최대값을 비교했을 때, 약 951억의 차이로 월등히 큰 것으로 나타났다. 이를 통하여 일괄발주는 건축공사로서 대형 공사가 주로 이루어진다는 것으로 판단된다. 분리발주 전후 비교를 했을 때, 분리발주 시행일 기준으로 2020년도와 2021년도 사이 1년간 28.8% 감소율이 나타났다.
4. 국외 분리발주 입법 사례 분석 결과
4.1 미국
미국의 최근 발주 방식은 intergrated project delivery (IPD)방식이다. 이는 프로젝트 수행 과정에서 발주자와 설계자, 시공자간의 분쟁을 예방하고, 공사의 상호 협력을 강조하였다. 공통적인 목표를 설적 하고 시공자가 프로젝트 초기에서부터 관여함으로써 회계는 투명성을 갖으며 프로젝트 성과에 대해 이익과 손해를 공유한다. 조달의 특징 중 하나로 원도급자의 직접 시공 비율 지정 사례가 많다(10). 분리발주 방식은 1960년대부터 시행되어 공공공사인 대규모 건설프로젝트, 연방조달청의 건설 프로젝트 등 제한되었다. 연방정부 공사의 경우는 원도급자가 최소 12% 직접 의무 시공하도록 비율을 규정하였다. 분리발주는 중소 건설업을 보호하기 위해 입찰 우대 또는 발주청이 재화와 서비스를 구입하고자 할 때, 중소기업에만 입찰자격을 부여하는 제도인 Set Aside제 등 장치를 마련하고 있다(2). 분리발주 제도에 관한 법으로는 다음과 같다.
뉴욕주 자치법(general municipal law section) 101조 제1항, 건물의 건립, 건축, 재건축 및 개조를 위한 사양서를 작성하거나 계약을 체결할 의무가 있는 공공 행정부터 또는 소속기관의 구성원, 이사회 또는 하위기간은, Bronx, Kings, New york, Queens 및 Richmond 카운티에서 해당 공공 공사의 전제 비용이 300만 달러(약 39억)를 초과하는 경우, Nassau, Suffolk 및 Westchester 카운티에서 150만 달러(약 19억)를 초과하는 경우, 주 내 다른 모든 카운티의 50만 달러(약 6억)를 초과할 경우, 다음 세 가지 공종에 대해 별도의 사양을 준비해야 한다.
a. 배관 및 가스 배관;
b. 증기 난방, 온수 난방, 환기 및 공조 장치;
c. 전기 배선 빛 표준 조명 기구 제2항, 이러한 사양서는 위의 세 가지 공종 각각에 대해 개별적, 독립적 입찰이 가능하도록 작성되어야 한다(11).
위스콘신주 자치법(2022 Wisconsin statutes & annotations chapter 66) 제9절 66.0901 공공사업, 계약, 입찰의 (6) 계약분리; 계약자 분류는 공공건물 또는 구조물의 건설, 수리, 리모델링 또는 개선을 위한 공공계약에서 자치단체는 작업의 단일 또는 다중 공종을 기반으로 프로젝트를 입찰할 수 있다. 공공계약은 입찰을 위해 선정된 공종에 따라 낙찰된다(12).
위스콘신주 자치법(2021 Wisconsin statutes & annotations chapter 16) 제5절 16.855 건설 프로젝트 계약의 (14) (am) 부서는 30만달러(약 4억)를 초과하는 경우 모든 건설 프로젝트에 단일 원청 계약을 수주해야 한다(13).
4.2 일본
｢平成 28 年度官公需における中小企業⋅小規模事業者の受注機会の増大に関する調査事業｣ “2016년 관공수에 있어서의 중소기업⋅소규모 사업자의 수주 기회의 증대에 관한 조사 사업”의 보고서에 따르면 공사 규모가 크면 작업의 비용, 규모에 따른 이윤이 소실되는 경우가 있어, 중고기업을 포함하여 복수자의 응찰이 예상되는 경우 분리⋅분할 발주가 적당하다고 판단하였다. 또한 공사 기간이 긴 프로젝트의 경우 단기간 효율적으로 실시해야 될 때, 분리⋅분할 발주를 실시할 가능성이 있다고 보고하였다(14).
중소기업청의 ｢平成 27 年度 官公需における発注事例｣ “2015년 관공수의 발주 사례”에서 분리⋅분할 발주에 대한 중소기업의 수주 기회 증대 사례는 돗토리현의 현토 정비구 공공 사업에 관한 분리⋅분할 발주의 관점은 1) 전문 공사의 분할로 특수공사의 전문성 2) 효율성 및 경제성으로 양질의 저비용 목적물 3) 지역 업체의 육성으로 고급 건설 기술 이전을 보고했다. 분리⋅분할 발주 시행 기준은 조기 공용(공기 단축)을 도모할 수 있는 정비 조건이 좋아진 경우, 현장 조건에 따라 효율적인 시공이 가능할 경우 실시했다. 오가시의 건설공사도 보다 많은 중소기업이 수주 기회가 얻어질 수 있도록 분리⋅분할 발주를 도입하였고, 관련법으로는 다음과 같다(15).
｢平成３０年度における国土交通省の中小企業者に関する契約方針｣ “국토교통성의 중소기업에 관한 계약방침” 제1 중소기업자의 수주 기회 증대 목표에 관한 사항에서 국토교통성은 2019년의 관공 수요 예산 총액에서 차지하는 중소기업⋅소규모 사업자를 위한 계약 금액 비율이 전년도까지의 실적을 상회하도록 해야 하며, 비율은 61.2%, 금액은 1조6,146억엔(약 15조)이 될 수 있도록 노력해야한다. 제2 중소기업자의 수주 기회 증대를 위해 취할 조치에 관한 사항에서 6. 분리⋅분할 발주 추진 사항에서 수량, 공정 측면 등 분리⋅분할 발주하도록 노력해야 함을 명시하였다(16).
2017년 9월 1일 시행된 후지산 남동소방조합 건설공사 집행규칙 제3조와 2018년 11월 30일 시행된 사마지리 소방조합 건설공사 집행규칙 제3조는 공사의 집행 방법은 청부(도급) 또는 직영(특정한 기관 따위에서 일정한 사업을 직접 관리하고 경영)으로 한다. 관리자는 공사를 청부에 의해 집행하는 경우에 있어 분할 및 분리에 집행할 수 있다고 명시되어있다(17,18).
4.3 독일
독일의 공공공사는 공종별 분리발주가 원칙으로 시행되며 이는 마이스터 제도에 의해 개별분야의 전문성이 뛰어나고, 전문 기업에게 발주해야 한다는 것을 당연하게 여기는 인식이 있어 가능하였다. 입찰 및 계약제도는 VOB (건설공사도급 계약규칙)에 정해져 있으며 민간 공사에도 적용되어 시행되고 있다. VOB 규정에서 광범위한 공사는 가능한 분할로 발주해야 하며, 다양한 공종과 업종의 건설공사는 통상적으로 전문분야 및 업종에 따라 분리 발주를 해야 한다. 분리발주 대비 일괄발주는 종합건설사의 중간단계 마진에 의해 경제적으로 비효율적이라는 인식 때문에 85% 분리발주로 진행되고 있다. VOB-A는 건설공사의 발주에 관한 일반규정으로(2,5) 독일의 입법 사례로 vergabe- und vertragsordnung fur bauleistungen teil A (건설작업에 대한 조달 및 계약 규정)이 있다. 제5조 건설공사는 공종 또는 전문분야별로 구분하여 분할 또는 분리 발주하여야 한다. 단, 경제적 또는 기술적 사유가 있을 경우에는 면제될 수 있다고 명시되어 있다(19).
5. 결 론
본 연구는 소방시설공사업법 제21조 분리발주 제도 시행 이후 개선을 위한 연구가 미흡하여, 안정적 정착과 확장을 위해 시행 이후의 경제적 요소와 성과 분석으로 정당성을 입증하고자 하였으며, 소방시설공사의 분리발주 비율을 증대하기 위해 이에 대한 개선 방향성은 국외의 분리발주 입법 사례를 통하여 명시된 조항과 취지, 입법 배경을 바탕으로 제도의 개선 방안 제시를 목적으로 수행하였다. 분리발주 전후 성과와 국외 입법 사례 분석 결과를 다음과 같이 정리하였다.
(1) 소방시설공사업의 실적, 기성액의 분석 결과, 2020년도에 크게 증가율이 나타난 것으로 보아 장기적인 실적 상승 추세는 계속 증가할 것을 판단된다.
(2) 분리발주의 공사 건수는 줄어드는 것으로 나타났지만, 건수 대비 금액의 평균값은 시행 날짜를 기준으로 2020년부터 2021년에는 13.9%, 2021년도부터 2022년도 증가율은 24.8% 증가하는 것으로 나타났다. 일괄발주는 건축공사를 범위로 지정한 후 분석한 결과, 분리발주 공사 대비 공사 건수는 적으나 공사 금액은 월등히 높았으며, 이는 대형 공사 주로 이룸을 확인할 수 있다. 연도별 공사 금액은 2021년부터 2022년 사이 28.8% 감소율이 나타났다.
(3) 미국의 분리발주 제도는 1960년대부터 시행되어 공공공사의 대규모 프로젝트, 연방조달청의 건설 프로젝트로 제한되었다. 중소기업에 입찰 우대와 중소기업에만 입찰자격을 부여하는 제도 Set Aside제 장치를 마련하고 있다. 분리발주 제도를 시행 중인 주는 뉴욕주, 위스콘신주 등이 있으며 입법 사례를 분석한 결과, 일정 공사 규모 및 공사 금액 초과 시 공종별로 분리발주 제도를 시행하도록 규정하였다.
(4) 일본의 분리발주 제도는 중소기업⋅소규모 기업의 수주 기회 증대를 위한 취지로 시행되었다. 전문성과 효율성 및 경제성을 고려하고 지역 업체 육성을 위한 것으로 공사 집행 방법 청부(도급) 시 분리⋅분할 발주를 하도록 명시되었다.
(5) 독일의 공공공사는 공종별 분리발주가 원칙으로 이는 전문성이 있는 전문 기업에게 발주해야 한다는 인식이 있어 시행되었다. VOB-A의 규정에 건설공사는 공종 또는 전문분야별로 분할 또는 분리 발주하여 한다고 명시되었다.
본 연구의 기여점은 소방시설공사업법 분리발주 제도의 시행 이후 성과에 대한 파악으로 제도의 기대 효과에 대한 결과를 통계적으로 확인하였으며, 이윤에 대해 점진적 성장을 확인하였다. 분리발주의 비중 증대를 위해 국외 분리발주 제도 분석으로 일정 금액 및 규모 초과 시, 공공공사의 대형 공사 등 분리발주 허용 범위에 대해 우리나라보다 폭넓은 것을 확인할 수 있었다.
향후 연구는 공사 규모 및 공사 금액으로 분리발주의 확대성에 대한 연구가 필요하며, 문제시가 되고 있는 예외조항에 대한 연구가 필요하다고 판단된다.
후 기
This work was supported by the national research foundation of Korea (NRF) grant funded by the Korea government (MSIT) (No.2022R1F1A1073333).