1. 서 론
2020년도 소방시설업 분리발주 제도는 도급 계약의 체결 또는 수행 과정에서 부정한 청탁에 의한 재산상의 이득 취득, 저가 하도급으로 인한 부실 공사, 비전문 인력으로 인한 소방산업 약화 등의 고질적인 문제를 개선하기 위하여 개정되었다. 또한, 다른 업종의 공사와 분리하여 도급하는 분리발주 제도는 전문성이 요구되는 소방설비의 품질을 향상시킬 수 있다는 기대효과를 제시하였다(1,2).
미국의 분리발주(multi-prime construction)는 New York, Pennsylvania, Illinois, Wisconsin 등 주마다 다른 형태를 명시하고 있다. 중소기업 보호 및 육성과 재정건전성 확보를 목적으로, 일정 공사 금액 이상일 때, 전문공사업의 별도 계약이 가능하다(3,4). 일본은 중소기업의 수주 기회 증대를 목적으로 시행되며, 일정 공사 금액 이상일 때, 분리발주 가능한 공사인지 검토 후 시행하고 있다(3,5).
통합발주와 분리발주 제도에 대한 논쟁은 건설사 및 전문건설업에서 이해관계자의 이익과 관련이 있기에(4) 공사 입찰 및 최종 비용에 관한 연구를 수행한 사례도 존재한다.
반면에, 국내 소방시설공사업은 통합발주 및 분리발주 제도에 대한 논쟁이 있음에도 시행 이후 법률에 대한 검토는 미흡한 실정이며, 현재 분리발주 제도는 이해관계의 갈등, 예외 조항의 적합성에 관한 문제점분석과 적절한 개선 방향에 대한 논의가 필요하다. 제도 시행 이후의 입법평가는 비용⋅편익 분석, 효과 분석, 성과평가를 중점으로 개정의 필요성을 확인하고 있다(6).
Table 1에 국가통계포털(KOSIS)의 전기공사, 기계설비, 소방공사의 도급별 실적 분석을 위한 공사실적 데이터를 조사하여 도급별 조사 항목의 유무를 나타냈다. 전기공사업은 한국전기공사협회에서 시도별, 공사규모별, 발주기관별 등의 데이터를 수집하였고, 기계설비업은 국토교통부에서 공종별, 사업 분야, 수주 건수 등의 데이터를 수집하였다. 그러나, 소방시설공사는 소방청에서 매출액, 종사자 수, 해당 연도 전체 실적만을 조사를 수행하여 공시했으며, 도급별 실적 분석은 불가한 실정이다.
Table 1
Public Data by Construction Type
통계청과 조달청의 공공데이터는 전체 공사업을 조사하여 도급별 기성액과 실적을 공시하고 있으며, 현재 소방시설공사업 도급별 실적은 통계청 및 조달청 데이터를 통해 분석이 가능할 것으로 기대할 수 있다.
따라서, 본 연구에서는 분리발주 제도의 신설 이후 집행 실태 및 소방시설공사의 실증연구를 통해 제도 정비가 필요하기에 현재 소방시설공사업의 데이터로 가능한 분석을 수행하여 현황을 파악하고자 한다. 또한, 타공사에 비해 소방시설공사업의 데이터는 미흡하므로 타공사의 공공기관에서 수행한 분리발주 실증연구를 분석과 국외의 분리발주 제도 연구 사례를 통하여 소방시설공사업 데이터에 필요한 분류 체계를 도출하고자 한다.
2. 분석 방법
2.1 분석 계획
본 연구의 흐름을 Figure 1에 나타냈다. 1단계는 소방시설공사업 공공데이터 분석을 통해 현황을 분석하고, 제도 평가에 미흡한 요소를 도출하였다.
2단계는 국내 타공사의 공공기관에서 수행한 분리발주 제도 실증 연구 사례를 분석하는 것으로 소방시설공사업 분리발주 제도 평가에 필요한 경제성 분석 요인을 도출하였다. 또한, 국외의 분리발주 제도에 관한 연구, 실태조사를 분석하여 분리발주 제도의 분석 요인을 도출하였다. 3단계는 분석 결과를 종합하여 공공기관에서 수집해야 할 데이터 항목을 도출하였다.
2.2 분석 방법
국가통계포털(KOSIS)을 통하여 2018년부터 2022년까지의 데이터를 수집하였다. 통계청의 ｢공사 종류별 및 등록 업종별 계약액, 기성액, 원도급 및 하도급 공사 기성액 및 미기성액｣에서 건설공사, 토목공사, 산업 설비, 조경 공사의 소방시설공사업에 대해 원도급 및 하도급 공사 시행 전후에 대해 기성액을 비교하였고 전년도 대비 증감률, 추세, 연평균 복합성장률(CAGR)의 분석을 수행하였다. 연평균 복합성장률은 매년 일정한 성장률을 지속한다고 환산할 때의 성장률로 기하평균을 말한다. 해당 평가의 계산식은 식(1)에 제시하였다. 식(1)의 end value는 마지막 연도의 금액, begin value는 시작연도의 금액이며 number or years는 연도 수를 말한다.
조달청의 ｢공사 업종별 실적｣에서 소방시설공사업의 공사 건수 및 공사 금액에 대한 실적을 분석하였다.
조달정보개방포털의 ｢입찰 공고 및 입찰 내역｣ 데이터를 ｢소방시설공사업법｣을 기반으로 소방시설공사 분리발주 시행 여부를 판단하였으며, 시행일인 2020년 9월 10일을 기준으로 2018년부터 2023년까지의 공사 명세를 공사 금액을 기준으로 공사 규모별 공사 건수로 분류하여 분석을 수행하였다.
타공사 공공기관의 분리발주 제도에 대한 경제성을 동일 공사 규모의 도급별 낙찰 금액, 총 공사 비용, 지연 기간 등으로 분석한 사례를 분석하였다.
또한, 미국의 통합발주 및 분리발주를 공사 금액으로 비교한 사례와 일본의 국토교통부에서 수행한 민간 공사의 발주 방식에 관한 실태조사의 분리발주의 시행 이후 효과를 분석하였다.
3. 분석결과
3.1 국내 소방시설공사업 공공데이터 분석 결과
Figure 2에 통계청 데이터의 공사별 원⋅하도급 기성액을 분석한 결과를 나타냈다. 건축공사를 도급별로 2022년도를 비교했을 때, 2.3배 차이가 나타났다. 5년간 원도급 공사는 14%의 성장률을 보였으며 하도급 공사는 -6%로 나타났다. 토목공사의 원도급 공사는 21%의 성장률을 보이며 하도급 공사는 -14%로 나타났다. 도급별로 2022년도를 비교했을 때, 5.9배 차이가 나타났다. 산업 설비의 원도급 공사는 28%의 성장률을 보이며 하도급 공사는 -20%로 나타났다. 도급별로 2022년도를 비교했을 때, 8.6배 차이가 났다. 조경은 개정 전 2019년도에 원도급 공사가 급격하게 증가했으며 2020년도부터 성장하는 추세로 나타났다. 원도급 공사는 16% 성장률이 나타났으며, 하도급 공사는 -40%로 나타났다. 도급별 2022년도를 비교했을 때, 18.6배로 가장 큰 차이가 나타났다(7).
Figures 3(a), 3(b)에 조달청 데이터의 공사 건수 및 공사 금액의 실적을 분석한 결과를 나타냈다. 공사 건수 분석 결과는 2019년도에 급격한 상승이 보이는 것으로 확인되며 공사 금액 분석 결과는 2021년도에 상승 추세로 나타났다(8).
Figure 3(c)에 조달정보개방포털의 데이터의 공사 규모별 공사 건수로 분석한 결과를 나타냈다. 1억 미만의 공사가 대부분이었으나 2020년도를 기점으로 공사 규모가 큰 공사가 많아지는 것을 확인할 수 있었다. 분리발주를 시행한 공사 금액이 60억 이상인 소방시설공사 건수는 2018년도부터 2019년도 사이에 2건, 2019년도부터 2020년도 사이에 3건, 2020년도부터 2021년도 사이 6건, 2021년도부터 2022년도 사이 6건, 2022년도부터 2023년도 사이에 10건으로 나타났다(9).
소방시설공사업의 실적 분석은 도급별 기성액 비교와 전년도 대비 증감률, 추세, 연평균 복합성장률(CAGR), 실적 비교, 공사 규모 현황 파악이 가능하다. 그러나 통계청과 조달청의 데이터 수집 방법 및 대상의 차이가 있으므로 통계청의 2022년도 건축공사의 원도급 기성액은 5조, 조달청의 2022년도 공사 금액은 약 1조로 오차가 발생하였다. 소방 관련 공공기관에서 공사 관련 데이터를 수집하고, 이를 표준화된 형식으로 관리할 필요가 있다고 판단된다.
3.2 국내 타공사 분리발주 실증연구 분석 결과
Table 2에 각 기관의 분리발주 제도 실증연구의 경제성 분석 요인을 도출하여 나타냈다. 전기공사업과 정보통신공사업 또한 설비의 시공 품질 확보와 부실시공을 예방하기 위해서 분리발주 제도를 시행하고 있다(10).
Table 2
Public Data by Construction Type on Separate Order Construction
한국정보통신산업연구원(2012)에서는 분리발주 제도를 지지하는 견해로 경제성 분석하였다. 규모가 유사한 공사 중 통합⋅분리발주의 사례를 비교 분석한 결과, 종합건설회사가 일정 비율의 이윤을 원가에 반영하여 통합발주의 비용이 많이 들었고, 분리발주 시 공종별로 효율적인 자재 선정이 가능하여 비용 절감이 가능한 것으로 보고하였다(11).
대한건설정책연구원(2013)에서는 분리발주 제도는 지지하는 견해로, 공공공사 분리발주 도입을 위해 경제성 타당성을 평가했다. 규모가 유사한 공사를 비교한 결과 종합건설회사의 일반관리비가 절감되어, 직접 계약에 따라 분리발주 시 공사 비용이 절감되는 결과를 보였다(3).
한국건설산업연구원(2017)에서는 분리발주 법제화 확대에 비판적인 입장으로 분리발주의 타당성 분석하였다. 분리발주 시 발주자가 공사 관리를 담당하여 행정비용이 증가하고, 2015년 조달청 분리발주 사례 분석 결과는 총 486건 공사에서 최고 558억 원에서 1,295억 원의 비용 낭비가 발생한 것으로 추정하였다(12).
실증연구의 분석 결과, 분리발주의 이점으로는 공사 비용 절감, 고용 창출 효과 증대, 공사 속도 증가로 인한 공사 기간 절감으로 나타났다. 그러나, 발주자의 능력에 따라 건설관리 추가 비용이 발생하며, 시공사 간 상호 협력이 어려울 때 안전⋅품질 저하가 발생한 것으로 나타났다.
타공사의 분리발주 제도에 대한 경제성 분석은 도급별 낙찰 금액 및 총 공사 금액 비교하고 공사 기간, 종사자 수 등을 포함한 하도급과 원도급 데이터를 비교하여 보고하였다. 이를 기초하여 소방시설공사업의 분리발주 데이터에 대해서도 하도급과 원도급 공사의 공사별 공사 기간과 지연 기간, 낙찰 금액 및 총 공사 금액 그리고 부실 공사 비율에 대한 조사가 필요하며, 소방 관련 공공기관에서 조사를 시행하여 소방공사 위주의 데이터 형성이 필요할 것으로 판단된다.
3.3 국외 타공사 분리발주 연구 분석 결과
미국은 주마다 다른 형태의 분리발주(multi-prime construction) 제도를 시행하고 있다. 이는 일정 공사비 이상일 때, 전기공사와 설비공사를 적용하고 있으며, 경쟁 입찰로 주계약을 맺고 있다(4).
펜실베니아주에서는 1913년에 분리법(the separation act)이 제정되었지만, 일부 건설협회에서는 건설 산업의 변화에 맞지 않아, 비효율적인 계약 방식이라는 의견으로 개정 혹은 폐지를 주장했다. 이에 제도 유지를 위해 배관, 전기, HVAC, 일반 도급업자 및 건축업자의 권리를 보호하기 위한 하도급회사 협회(concerned contractors)에서 제도에 대한 실적 조사를 수행하였다.
Figure 4에 펜실베이니아주의 2009년도부터 2011년도까지 학교 건설공사를 통합발주(single-prime)와 분리발주(multi-prime)의 공사 금액을 비교한 결과, 중개인이 필요하지 않기 때문에 통합발주 공사 금액에 비해 분리발주 공사 금액의 절감 효과가 나타났다(11,13,14).
Rojas(4)는 통합발주와 분리발주의 비교를 목적으로 각 주의 입찰 비용과 예상 공사비용, 총 공사비용와 입찰 비용, 총 공사비용와 예상 공사비용의 비용 비율 차이를 분석하였으며 데이터 제공은 각 주의 기관에 요청하여 실시하였다. 통합발주와 분리발주를 비용, 입찰 경쟁, 건설관리 및 조정 측면으로 비교하였다. 분리발주는 대부분 통합발주보다 평균적으로 9.54%가 낮으며 많은 전문공사회사가 참여하여 입찰가가 낮아지는 경향 나타난다고 분석하였다.
일본은 현재 공공공사의 설비공사는 분리발주 방식이 기본으로 수행하고 있다(5). 국토교통부(国土交通省)에서 ‘민간 공사의 발주 방식에 관한 실태조사’를 시공 분리발주의 비용 효과에 대해 시행하였다. 조사 결과, 발주 방식의 재검토가 변경이 필요한 기업을 대상으로 늘려야 할 주문 형태에 시공 분리가 33% (60사 중 20사)로 가장 많았고, 비용 효과 조사 결과는 68% (81사 중 55사)가 비용이 감소했다고 응답했으며, 비용 감소 규모는 10～15% 미만 정도가 38% (53사 중 20사), 5～10%가 25% (53사 중 13사)로 집계되었다(15). 이를 통해 비용 감소 효과로 분리발주의 효율성을 확인할 수 있다.
분석 결과, 미국은 도급별 비용분석을 통해 절감 효과를 나타냈으며, 일본은 시공사의 실태조사를 시행하여 비용의 10∼15% 미만 정도 절감된 나타난 것으로 보고하였다. 국내와 유사하게 비용 분석은 입찰 비용, 총 공사비용으로 통합발주와 분리발주를 비교하였으며, 국가기관을 통해 건설공사의 도급 방식을 분석한 것으로 나타났다.
이를 기반으로 소방시설공사의 분리발주 비용 분석은 입찰 비용, 총 공사비용, 예상 공사 비용 등 도급별 공사 금액에 대한 데이터가 필요하며 이는 기관에서 각 소방시설공사 회사를 통해 조사를 시행할 필요가 있다고 판단된다.
3.4 소방시설공사업 데이터 분류 체계 도출
공공데이터 수집 방법은 3가지로 구분할 수 있다. 공공기관⋅사단법인 협회에서 건설사에 자료를 요청하여 정부 기관과 통계 데이터로 공시하는 것과, 시⋅도회에서 건설사에 자료를 요청하여 공공기관⋅사단법인 협회에서 분류하여 공시하는 경우, 정부기관 자체 내에서 건설사에 요청하여 데이터로 공시하는 경우이다. 통계청은 소방시설협회에 자료를 요청하여 수집 및 분류하여 공시하고 있으므로 소방 관련 공공기관에서 데이터 수집 및 분류가 가능할 것으로 판단된다.
Table 3에 본 연구의 결론으로서 현재 데이터와 추가해야 할 조사 항목을 종합하여 공종별, 도급별, 계약방법별, 발주기관별, 공사기간별, 공사 규모별로 도출하여 나타냈다.
Table 3
Fire-fighting System Installation Business Collection Data Categorization
현행 분류 체계로서, 계약 방법은 일반 경쟁, 제한 경쟁, 지명 경쟁, 수의 계약으로 조달청 및 통계청의 소방시설공사업에 분류되어 있다.
추가 조사항목 도출 결과는 소방시설공사업 분리발주 현황 데이터를 통하여 공사 규모의 데이터를 수집할 경우, Figure 3(c)와 같이 조달청의 공사 규모 분석 결과를 기반으로 1억 미만에서 60억 이상의 범위를 지정할 수 있었다. 공공공사와 민간공사로 분류하는 것 이외에 공공공사의 발주기관 분류는 조달청의 공공데이터를 통해 공기업, 교육기관, 국가기관, 기타공공기관, 준정부기관, 지방공기업, 지자체 등으로 입찰하였다. 또한, 소방시설협회는 공사기성실적현황조사에서 정부행정기관, 지방자치단체, 기타, 민간(제조업), 민간(비제조업)으로 기성실적금액을 공시하였다. 이를 통해 도급별로 발주자 분류가 가능할 것으로 판단된다.
국내외 사례 분석 결과에 따라 공사 비용과 공사기간, 부실 공사 비율 데이터가 필요하며, 공사 기간은 공공데이터의 대한전문건설협회에서 전문건설업의 1개월 미만부터 24개월 이상까지의 기간별 범주를 구분하여 공사기간별 데이터를 공시하고 있다. 이에 소방시설공사는 신축공사일 때, 평균적으로 6개월 이상이 소요되기 때문에 6개월 미만, 6개월 이상으로 분류가 가능할 것으로 판단된다. 부실 공사 비율은 소방청에서 분리발주 이전 조사를 시행하였기 때문에 분리발주 이후의 부실 공사 비율의 조사를 시행하여 공시가 가능할 것으로 판단된다. 공사 금액 비교는 공사 규모별, 도급별 데이터를 통해 비슷한 공사 규모에 따라 원⋅하도급 공사 금액 비교가 가능할 것으로 판단된다.
4. 결 론
본 연구는 소방시설공사업 분리발주 제도의 평가를 위해 현재 소방시설공사의 부족한 공공데이터를 보완하고 공공기관에서 수집해야 할 데이터 분류 체계를 도출하기 위한 연구를 수행했으며 다음과 같은 결론을 도출하였다.
(1) 현황 분석의 구체화를 위해 소방 관련 공공 기관에서 소방시설공사업에 대한 공사 데이터를 수집하고 표준화해야 하며, 민간 기관 데이터를 활용하는 등의 수집 대상 확대가 필요하다고 판단된다.
(2) 국내외 분리발주 제도의 경제성을 분석한 항목을 기반으로, 공사 규모, 도급별 낙찰 비용 및 총 공사 비용, 공사 기간, 지연 기간, 부실 공사 비율의 데이터가 필요하다고 판단된다.
(3) 소방시설공사업 데이터 체계는 현재 데이터와 국내외 분리발주 경제성 분석 결과를 기반으로 공종별, 계약 방법별, 도급별, 발주기관별, 공사기간별, 공사 규모별로 6가지 항목과 세부 항목을 도출하였다. 이를 통해 기초 자료 형성과 항목별로 분리발주 및 통합발주의 비교가 가능할 것으로 판단된다.
(4) 소방 관련 공공기관은 소방시설공사 회사에 자료를 요청하여 제안한 항목을 기반으로 공공데이터를 분류할 수 있다고 판단된다. 이를 통해 발주자별⋅공종별⋅도급별 공사 실적과 공종별⋅공사규모별⋅도급별 공사 실적, 공사 기간별⋅도급별 공사 실적 등의 분석이 가능할 것으로 추정된다.
향후 연구는 분석적인 측면을 보완하여 소방시설공사업의 분리발주 제도 경제성 분석과 타당성 분석을 수행하여 예외 조항의 적용 범위에 대한 개선 방향 제시가 필요하다고 판단된다.
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